Θέματα συνταγματικότητας του συστήματος αξιολόγησης των υπαλλήλων (ν. 4250/2014)

Γράφει ο Βασματζίδης Χρήστος86d0a604880f4209be87142194831b16

Με τον ν. 4250/ 2014 (ΦΕΚ Α΄ 161, “Διοικητικές Απλουστεύσεις- Καταργήσεις, Συγχωνεύσεις Νομικών Προσώπων και Υπηρεσιών του Δημοσίου Τομέα- Τροποποίηση Διατάξεων του π.δ. 318/1992 και λοιπές ρυθμίσεις”), επιλέχθηκε η τροποποίηση των διατάξεων του π.δ. 318/1992, σχετικά με την διαδικασία αξιολόγησης του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών.

Το π.δ. 318/1992 με τίτλο «Αξιολόγηση των ουσιαστικών προσόντων του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου», είχε εκδοθεί σε εκτέλεση και κατόπιν εξουσιοδοτήσεως του άρ. 54 του ν. 1943/1991, σύμφωνα με το οποίο επανήλθε σε ισχύ η διάταξη του άρ. 128 του Υπαλληλικού Κώδικα (Π.Δ. 611/1977) και αντικαταστάθηκε ως εξής : «Καθιερώνεται από 1.1.1992 σύστημα αξιολόγησης των ουσιαστικών προσόντων του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών – πλην των εκπαιδευτικών λειτουργών πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης – και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου. Βασικές αρχές και κατευθύνσεις του συστήματος αξιολόγησης είναι η αντικειμενική και αμερόληπτη στάθμιση της επαγγελματικής ικανότητας και καταλληλότητας των υπαλλήλων σε σχέση με το αντικείμενο της εργασίας τους και τα καθήκοντα που ασκούν, βάσει σαφώς προσδιορισμένων κριτηρίων, σε συνάρτηση με τους καθορισμένους στόχους και δείκτες, που επιτρέπουν την εκτίμηση της απόδοσης των υπαλλήλων εντός ορισμένης χρονικής περιόδου, με σκοπό την αποδοτικότερη λειτουργία των υπηρεσιών. Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται μέχρι 30.8.1991, με πρόταση του Υπουργού Προεδρίας της Κυβέρνησης, μετά από γνώμη της Κεντρικής Επιτροπής Αξιολόγησης και γνώμη της Α.Δ.Ε.Δ.Υ., καθορίζονται οι περιπτώσεις κατά τις οποίες απαιτείται αξιολόγηση, τα κριτήρια της αξιολόγησης, ο τύπος, η διαδικασία και τα όργανα αξιολόγησης, καθώς και τα δικαιώματα και οι εγγυήσεις υπέρ των υπαλλήλων σε σχέση με αυτήν. …Στα κριτήρια αξιολόγησης περιλαμβάνεται και η εκπόνηση σχετικών με την υπηρεσία μελετών, άρθρων ή προτάσεων, καθώς και η βράβευση τέτοιων εργασιών των υπαλλήλων. …».

Στο άρ. 4 του Π.Δ. 318/ 1992, ορίζεται ότι «Τα κριτήρια αξιολόγησης είναι δέκα έξι (16) και κατατάσσονται σε πέντε διακεκριμένες ομάδες που είναι: Ι. Γνώση του αντικειμένου. ΙΙ. Διοικητικές ικανότητες. ΙΙΙ. Ενδιαφέρον και δημιουργικότητα. ΙV. Υπηρεσιακές σχέσεις και συμπεριφορά. V. Αποτελεσματικότητα. 6. Κάθε ομάδα κριτηρίων αναλύεται σε επί μέρους κριτήρια, ως ακολούθως . . . (συνολικά 16 επί μέρους κριτήρια).

Περαιτέρω, στο άρθρο 8 του εν λόγω Π.Δ./τος (318/1992) προβλέπεται ότι : «1. Κάθε επί μέρους κριτήριο αξιολόγησης βαθμολογείται από τον (πρώτο) αξιολογητή με ένα ακέραιο ή δεκαδικό με προσέγγιση δεκάτου βαθμού, που κατά την αντικειμενική κρίση αρμόζει στο αντίστοιχο κριτήριο για τον αξιολογούμενο. Η κλίμακα των βαθμών ορίζεται από το 1 έως το 10, με ανώτατο βαθμό τον αριθμό 10 και κατώτατο τον αριθμό 1. ..3. Με τους βαθμούς 9 ή 10 βαθμολογούνται όσοι υπάλληλοι είναι πάντοτε έτοιμοι να αντιμετωπίσουν απόλυτα, με ταχύτητα και ευστοχία, κάθε υπηρεσιακό ζήτημα, χωρίς τη βοήθεια ή διόρθωση ανωτέρου τους. 4. Με τους βαθμούς 7 ή 8 βαθμολογούνται οι πολύ καλοί υπάλληλοι, οι οποίοι μπορούν να ανταποκριθούν πλήρως στις απαιτήσεις της υπηρεσίας τους, και περιστασιακά μόνο χρειάζονται ελάχιστη βοήθεια …Με τους βαθμούς 5 ή 6 βαθμολογούνται οι καλοί υπάλληλοι που επιδιώκουν σταθερά να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις της υπηρεσίας αλλά κατά κανόνα χρειάζονται βοήθεια. 6. Με τους βαθμούς 3 ή 4 βαθμολογούνται οι υπάλληλοι οι οποίοι αποδίδουν κάτω του συνηθισμένου μέτρου. 7. Με τους βαθμούς 1 ή 2 βαθμολογούνται οι εντελώς ακατάλληλοι για την υπηρεσία υπάλληλοι. 8. Εφόσον ο πρώτος αξιολογητής και ο Επιθεωρητής βαθμολογεί ένα ή περισσότερα κριτήρια αξιολόγησης με το βαθμό 9 ή 10 ή με βαθμό 4 και κάτω, απαιτείται η παράθεση από αυτόν ειδικής αιτιολογίας της βαθμολογίας για τα αντίστοιχα κριτήρια αξιολόγησης. 9. Η κατά την προηγούμενη παράγραφο ειδική αιτιολογία πρέπει να τεκμηριώνεται με συγκεκριμένα πραγματικά στοιχεία ή γεγονότα. 10. …». (η παράγραφος 8 παρατίθεται πριν την τροποποίησή της με το άρ. 21 ν. 4250/2014, που θα αναλυθεί αμέσως παρακάτω).

Από την τελευταία αυτή παράγραφο προκύπτει ότι η ειδική αιτιολογία απαιτείται μόνο στις περιπτώσεις που αξιολογείται ο υπάλληλος σε κάποιο από το επιμέρους κριτήρια, με βαθμούς 9 ή 10 (δηλαδή τους υψηλότερους στην κλίμακα αξιολόγησης), καθώς και με βαθμούς 4 και κάτω (δηλαδή του χαμηλότερους στην κλίμακα), η οποία αιτιολογία τεκμηριώνεται σε συγκεκριμένα πραγματικά στοιχεία ή γεγονότα και όχι σε αόριστες υποκειμενικές και αξιολογικές κρίσεις.

Ήδη, υπό την ισχύ της παραπάνω παραγράφου και του π.δ. 318/1992, η νομολογία ασχολήθηκε κυρίως με το ζήτημα του κατά πόσον ήταν νόμιμη η έκδοση του εν λόγω προεδρικού διατάγματος, με βάση την εξουσιοδοτική διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 128 του Υπαλληλικού Κώδικα, καθώς πολλές αιτήσεις ακύρωσης προέβαλαν την αοριστία και την γενικότητα της διάταξης, ως αντίθετης στο άρ. 43 παρ. 2 του Συντάγματος, που απαιτεί για την έκδοση κανονιστικού διατάγματος, η εξουσιοδοτική διάταξη να είναι ειδική και ορισμένη.

Με τις υπ’ αρ. 1670-72/2002 Αποφάσεις του ΣτΕ κρίθηκε η συνταγματικότητα της διάταξης και η έγκυρη έκδοση του εν λόγω προεδρικού διατάγματος.

Με τις εν λόγω αποφάσεις ωστόσο, καθώς και στις ΣτΕ 1667-9/2002 , 88/2010 Δ. Εφ. Αθηνών, 788/2011 ΔεφΑθ, δεν παραλείφθηκε να κριθεί ότι “..βασικές αρχές και κατευθύνσεις του συστήματος αξιολόγησης είναι η αντικειμενική και αμερόληπτη στάθμιση βάσεις σαφώς προσδιορισμένων κριτηρίων της επαγγελματικής ικανότητας και καταλληλότητας των υπαλλήλων σε σχέση με το αντικείμενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, αλλά και της απορρέουσας από το Σύνταγμα άρ. 5 αρχή της αξιοκρατίας..”.

Με την παραπάνω νομολογία επαναλαμβάνεται δηλαδή ότι η αρχή της αξιοκρατίας έχει συνταγματική περιωπή, ενώ ένα σύστημα αξιολόγησης το οποίο, θέλει να είναι σύμφωνο με αυτή την αρχή, πρέπει και οφείλει να παραθέτει εκ των προτέρων κριτήρια επαγγελματικής ικανότητας, βάσει των οποίων θα γίνει η εν λόγω αξιολόγηση.

Με το άρ. 21 του ν. 4250/2014, αντικαταστάθηκε η ως άνω παράγραφος 8 του άρ. 8 του π.δ. 318/1992, και απλά διευρύνθηκε η απαίτηση της ειδικής αιτιολογίας στις περιπτώσεις της βαθμολόγησης στις περιπτώσεις 9 έως 10 και 1 έως 6, αφήνοντας τις υπόλοιπες κατηγορίες βαθμολόγησης, χωρίς την απαίτηση της ειδικής αιτιολογίας. Συγκεκριμένα η εν λόγω παράγραφος διαλαμβάνει “Εφόσον ο αξιολογητής βαθμολογεί ένα ή περισσότερα κριτήρια αξιολόγησης με βαθμό 9 έως 10 ή με βαθμό 1 έως 6, απαιτείται η παράθεση από αυτόν ειδικής αιτιολογίας της βαθμολογίας αυτής για τα αντίστοιχα κριτήρια αξιολόγησης. Η ειδική αιτιολογία γίνεται με παράθεση πραγματικών στοιχείων και όχι αξιολογικών χαρακτηρισμών.».

Η συνοδευτική του νόμου έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής σε αυτό το σημείο (Β΄ Διεύθυνσης Επιστημονικών Μελετών), σε αυτή την περίπτωση υπέδειξε ότι “ θα μπορούσε ενδεχομένως, υπό το φως των αρχών της αμεροληψίας και της αξιοκρατίας που προαναφέρθηκαν, να προβλεφθεί αιτιολογία για όλη την κλίμακα βαθμολογιών” και φέρνει ως παράδειγμα το άρ. 62 παρ. 7 του ν. 2812/2000 “Κώδικα Δικαστικών Υπαλλήλων”, σύμφωνα με το οποίο “η βαθμολόγηση των δικαστικών υπαλλήλων σε κάθε κριτήριο από τους αξιολογητές πρέπει να είναι αιτιολογημένη”.

Πράγματι εφόσον η αξιολόγηση βασίζεται σε επιμέρους κριτήρια, από πριν γνωστά και κατανεμημένα ανά κατηγορίες, δεν φαίνεται να συντρέχει κάποιος ιδιαίτερος λόγος, βάσει του οποίου να μην απαιτείται ειδική αιτιολογία για ορισμένες βαθμολογίες της κλίμακας. Ούτε μπορεί να θεωρηθεί βάσιμα, ότι η κλίμακα βαθμολογιών 8 και 7 , για τις οποίες δεν απαιτείται ιδιαίτερη και ειδική αιτιολογία, θα μπορούν να εκφεύγουν τον έλεγχο με βάση τα αντικειμενικά κριτήρια με τα οποία θα σταθμίζεται κάθε φορά η επαγγελματική ικανότητα και επάρκεια των εν λόγω υπαλλήλων που τυχόν εμπίπτουν στην παραπάνω κλίμακα βαθμολόγησης. Σωστά λοιπόν ελέγχθηκε από την επιστημονική επιτροπή της Βουλής, η ανωτέρω παράλειψη, και επισημάνθηκε η έλλειψή της, υποδεικνύοντας ταυτόχρονα την ανάγκη νομοτεχνικής διόρθωσης, με απαίτηση να επεκταθεί η ειδική αιτιολογία σε όλη την κλίμακα βαθμολόγησης.

Περαιτέρω με το άρ. 20 ν. 4250/2014, τροποποιείται το άρ. 7 του π.δ. 318/199, 2και σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση αυτού, “..εισάγεται η έννοια της συγκριτικής αξιολόγησης των υπαλλήλων μέσω του εργαλείου της ποσόστωσης και προσδιορίζονται τα ανώτατα ποσοστά υπαλλήλων που μπορούν να αξιολογηθούν ανά κλίμακα βαθμολογίας. Σκοπός της ρύθμισης αυτής είναι να αποδοθεί η βαρύνουσα σημασία που θα πρέπει να έχει κάθε σύστημα αξιολόγησης και να αρθούν οι στρεβλώσεις και η απαξίωση του συστήματος αξιολόγησης όπως εφαρμόζεται ως σήμερα..”

Με το παραπάνω άρθρο τροποποιείται το άρθρο 7 του π.δ. 318/1992 και καθορίζονται τα ανώτατα ποσοστά ανά κλίμακα βαθμολόγησης και συγκεκριμένα

1. Τα ανώτατα ποσοστά υπαλλήλων που είναι δυνατόν να βαθμολογούνται με την κλίμακα βαθμών του άρθρου 8 καθορίζονται ως εξής:

α. Με τους βαθμούς 9 έως 10 βαθμολογείται ποσοστό έως και 25 % των υπαλλήλων.

β. Με τους βαθμούς 7 έως 8 βαθμολογείται ποσοστό έως και 60% των υπαλλήλων.

γ. Με τους βαθμούς 1 έως 6 βαθμολογείται ποσοστό 15% των υπαλλήλων.

2. ….3. Όπου κατά τη βαθμολόγηση δεν εξαντληθεί το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά κλίμακα ποσοστό, το υπολειπόμενο μέρος που δεν χρησιμοποιήθηκε, προσαυξάνει το ποσοστό της αμέσως κατώτερης κλίμακας βαθμολόγησης. 4. Τα ποσοστά της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου υπολογίζονται επί του συνόλου των υπαλλήλων που υπηρετούν στην ίδια Γενική Διεύθυνση. 5. Ο επιμερισμός των ποσοστών ανά κλίμακα βαθμολόγησης σε κάθε Γενική Διεύθυνση γίνεται με απόφαση του οικείου Προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης στο σύνολο των υποκείμενων οργανικών μονάδων μέχρι και επιπέδου Τμήματος ή αντιστοίχου επιπέδου οργανικής μονάδας. Για τον επιμερισμό αυτόν λαμβάνονται υπόψη κριτήρια, ιδίως: α. η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των μονάδων, β. οι αρμοδιότητες των οργανικών μονάδων σε σχέση με τις προτεραιότητες της ασκούμενης πολιτικής, γ. η κατανομή των υπαλλήλων ανά οργανική μονάδα. 6…7..8…9…

Από τη νοµολογία, έχει κριθεί ότι βασικές αρχές και κατευθύνσεις του συστήµατος αξιολόγησης των υπαλλήλων είναι η αντικειµενική και αµερόληπτη στάθµιση, βάσει, σαφώς προσδιοριζόµενων κριτηρίων της επαγγελµατικής ικανότητας και καταλληλότητας των υπαλλήλων, σε σχέση µε το αντικείµενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, αλλά και της απορρέουσας από το Σύνταγµα (άρθρο 103 παρ. 7) αρχής της αξιοκρατίας, η οποία καταλαµβάνει όχι µόνο τις διαδικασίες πρόσληψης των υπαλλήλων του ∆ηµοσίου και των Ν.Π.∆.∆. αλλά και τις διαδικασίες αξιολόγησης ή υποβιβασµού τους.

Το σύστημα της αξιολόγησης λοιπόν όπως ήδη αναφέρθηκε επιτρέπεται να γίνεται µόνο µε βάση τις ικανότητες και τα προσόντα τους και με βάση την ένταξή τους σε προκαθορισμένα κριτήρια που θα έχουν σχέση με την επαγγελματική ενασχόληση.

Και ναι μεν η αιτιολογική έκθεση του εν λόγω άρθρου θέτει ως σκοπό την άρση των στρεβλώσεων και της απαξίωσης του ήδη υπάρχοντος συστήματος αξιολόγησης πλην όμως, οι προϋποθέσεις που θέτει το εν λόγω άρθρο για την επίτευξη της άρσης αυτής ελέγχονται για τη συμφωνία τους με το Σύνταγμα καθώς συνιστούν περιορισμό του δικαιώματος των δημοσίων υπαλλήλων να εξελίσσονται και να αξιολογούνται βάσει προκαθορισμένων κριτηρίων επαγγελματικής ικανότητας και καταλληλότητας σε σχέση πάντα με το αντικείμενο της εργασίας τους.

Η μέθοδος της ποσόστωσης, αναγκαστικά, περιορίζει κατηγορία ή κατηγορίες υπαλλήλων, να κριθούν αντικειμενικά με αμιγώς αξιολογικά κριτήρια και σε σχέση με το αντικείμενο εργασίας τους, ενώ δημιουργεί ομάδες υπαλλήλων που θα “ πρέπει “ να αποτελέσουν περιεχόμενο της εκάστοτε ποσόστωσης, σύμφωνα με τις διακρίσεις του άρ. 20 ν. 4250/2014. Εξάλλου ο πρόσθετος περιορισμός των ανωτάτων ορίων των ποσοστών (25%, 60% και 15%), διαστρεβλώνει την πραγματική εικόνα της δημόσιας διοίκησης, καθώς γίνεται αποδεκτέο ότι ποσοστό 15% των δημοσίων υπαλλήλων, θα ανήκει στην κατηγορία της κλίμακας βαθμολόγησης 1 εως 6, με τις επ’ αυτών συνοδευτικές κρίσεις αξιολόγησης. Μάλιστα η στρέβλωση αυτή επιτείνεται με την πρόβλεψη ότι, στην περίπτωση που κατά τη βαθμολόγηση δεν εξαντληθεί το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά κλίμακα ποσοστό, το υπολειπόμενο μέρος που δεν χρησιμοποιήθηκε, προσαυξάνει το ποσοστό της αμέσως κατώτερης κλίμακας βαθμολόγησης. (Αν δεν εξαντληθεί το κατώτερο όριο ποσοστού 15% που βαθμολογείται με τους χαμηλότερους βαθμούς, ο νόμος δεν έχει κάποια πρόβλεψη, που σημαίνει ότι πάντα ποσοστό 15% των υπαλλήλων θα αξιολογούνται από 1 έως 6, υποχρεωτικά).

Υπό αυτά τα δεδομένα το σύστημα της αξιολόγησης που γίνεται με βάση ποσοστά υπαλλήλων που υπηρετούν στην ίδια Γενική Διεύθυνση, όχι μόνο δεν ανταποκρίνεται στον σκοπό του νόμου, που είναι η αναβάθμιση του συστήματος αξιολόγησης, αλλά ενέχει τον κίνδυνο της αλλοίωσης της πραγματικής αξιολογικής σύνθεσης των υπηρεσιών, με τη δυνατότητα διαστρέβλωσης των κριτηρίων αξιολόγησης προκειμένου να ενταχθούν προσωπικότητες υπαλλήλων σε κάθε μία από τις ποσοστιαίες πλέον κατηγορίες.

Με βάση όλα τα παραπάνω, όπως αναφέρεται και στην ειδική πρόταση με αριθµ. Πρωτ. 131675/263, 30 Ιουνίου 2014, “Ειδική πρόταση για αξιοκρατική λειτουργία Δημόσιας Διοίκησης, όσον αφορά την Περιφέρεια Αττικής” , Περιφερειακού Συμπαραστάτη του Πολίτη και της Επιχείρησης της Περιφέρειας Αττικής, κ. Παπασπύρου , “..η επιβολή των ανωτέρω ποσοστώσεων στην ευχέρεια των αξιολογητών να βαθµολογούν µε ορισµένο βαθµό τους υπό αξιολόγηση δηµόσιους υπαλλήλους, δεν συνιστά, σύµφωνα με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγµατος, αναλογικό, για την επίτευξη του επιδιωκόµενου σκοπού, περιορισµό του δικαιώµατος των δηµοσίων υπαλλήλων να αξιολογούνται και να εξελίσσονται, βαθµολογικά και εν γένει υπηρεσιακά, βάσει σαφώς προσδιοριζόµενων κριτηρίων επαγγελµατικής ικανότητας και καταλληλότητας, σε σχέση προς το αντικείµενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, σύµφωνα και προς τη συνταγµατικά κατοχυρωµένη στο άρθρο 103 παρ. 7 εδάφιο β΄ του Συντάγµατος αρχή της αξιοκρατίας, δεδοµένου ότι η βαθµολογία, που προβλέπεται, από τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 20 του Ν. 4250/2014, να λαµβάνει κάθε δηµόσιος υπάλληλος, δεν συναρτάται προς την ατοµική του αξία, τα προσόντα του, τις ικανότητές του και τις επιδόσεις του, κατά την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, αλλά προς το πιο πάνω προκαθορισµένο ποσοστό ανά κλίµακα βαθµολόγησης”.

Τα δε εισαγόμενα κριτήρια του του άρθρου 20 παρ. 5 του Ν. 4250/2014, τα οποία θα πρέπει να λάβει υπόψη του κάθε Προϊστάµενος Γενικής ∆ιεύθυνσης, προκειµένου να καθορίσει τον επιµερισµό των ως άνω ποσοστών και ειδικότερα, µεταξύ άλλων, η αποτελεσµατικότητα και η αποδοτικότητα των οργανικών µονάδων, οι αρµοδιότητες αυτών σε σχέση µε τις προτεραιότητες της ασκούµενης πολιτικής και η κατανομή των υπαλλήλων σε κάθε οργανική μονάδα, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την αναγκαιότητα της ρύθμισης, ούτε μπορούν να αποτελέσουν αντικειμενικά κριτήρια του συστήματος επιμερισμού, γιατί είναι γενικόλογα, αόριστα και παραβλέπουν τα μεγέθη της ατομικής αξιολόγησης του κάθε υπαλλήλου, που μπορούν ν’ αλλάξουν τους συσχετισμούς της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας της κάθε διεύθυνσης. Άρα είναι σχετικά και ως εκ των πραγμάτων δεν μπορούν να εφαρμοσθούν.

Εξάλλου την επιφύλαξή της περί της συμφωνίας της ανωτέρω διάταξης με την οποία καθιερώνονται ποσοστά επιμερισμού της αξιολόγησης με το Σύνταγμα, έθεσε και η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής (Β΄ Διεύθυνση Επιστημονικών Μελετών), με την έκθεσή της που συνόδευσε το υπό ψήφιση τότε ακόμη νομοσχέδιο.

Συγκεκριμένα στην εν λόγω έκθεση αναφέρεται ότι “η αρχή της αξιοκρατίας τόσο κατά την επιλογή του προσωπικού της δηµόσιας διοίκησης, όσο και κατά την υπηρεσιακή εξέλιξή τους, αποτελεί βασική αρχή του Υπαλληλικού Κώδικα µε ευθεία συνταγµατική κατοχύρωση στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β’ του Συντάγµατος, συνιστά δε κανόνα οργάνωσης και λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης προς θεραπεία του δηµοσίου συµφέροντος, υπό την έννοια της διασφάλισης τόσο του κύρους και της αποτελεσµατικότητας της δηµόσιας διοίκησης, όσο και της αξιοπρέπειας και της προσωπικότητας των δηµόσιων υπαλλήλων. ∆ιά της εφαρµογής, µάλιστα, της αρχής της αξιοκρατίας σκοπείται η διάκριση των προσώπων αναλόγως προς τις ικανότητες και τα προσόντα τους (ΣτΕ 2778/1991), οι βασικές δε αρχές και κατευθύνσεις του συστήµατος αξιολόγησης «είναι η αντικειµενική και αµερόληπτη στάθµιση βάσει σαφώς προσδιοριζόµενων κριτηρίων της επαγγελµατικής ικανότητας και καταλληλότητας των υπαλλήλων σε σχέση µε το αντικείµενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους» (βλ., ενδεικτικώς, ΣτΕ 1667-9/2002).

Υπό το φως των ανωτέρω, δηµιουργείται προβληµατισµός ως προς το αν η αναγκαιότητα επιβολής των προτεινόµενων ποσοστώσεων για την επίτευξη του επιδιωκόµενου από τον νόµο σκοπού είναι εµφανής και σαφώς διαγνώσιµη, ώστε να συνιστά αναλογικό, σύµφωνο προς το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγµατος, περιορισµό του δικαιώµατος των δηµοσίων υπαλλήλων να εξελίσσονται και να αξιολογούνται βάσει σαφώς προσδιοριζόµενων κριτηρίων επαγγελµατικής ικανότητας και καταλληλότητας, σε σχέση προς το αντικείµενο της εργασίας τους και τα καθήκοντά τους, συµφώνως και προς την συνταγµατικώς κατοχυρωµένη στο άρθρο 103 παρ. 7 εδ. β’ του Συντάγµατος αρχής της αξιοκρατίας, δεδοµένου ότι η βαθµολογία που προτείνεται να λαµβάνει κάθε υπάλληλος δεν θα συναρτάται προς την ατοµική του αξία, τις ικανότητες και τις επιδόσεις του κατά την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων, αλλά προς το προκαθορισµένο ποσοστό ανά κλίµακα βαθµολόγησης (πρβλ. και ΣτΕ 1917/1998)».

Περαιτέρω, μετά την έκδοση του ν. 4250/2014 εκδόθηκε μεταξύ άλλων και η ΔΙΔΑΔ/Φ.32.8/492/8501, 8326 / 7.4.2014 με τίτλο «Τροποποίηση διατάξεων του Π.Δ. 318/1992 (Α΄ 161) περί αξιολόγησης των ουσιαστικών προσόντων του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών και των ν.π.δ.δ.».

Η παραπάνω χαρακτηρίζεται ως εγκύκλιος ωστόσο, στην πραγματικότητα περιέχει διατάξεις κανονιστικού χαρακτήρα, αφού πρωτογενώς και πρωτοτύπως επιδιώκεται να ρυθμιστούν έννομες σχέσεις, που δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του ν.4250/2014 ενώ από την άλλη πλευρά εισάγονται ρυθμίσεις, που έρχονται σε ευθεία αντίθεση προς τις διατάξεις του ν. 4250/2014.

Συγκεκριμένα, η ανωτέρω «κανονιστική» εγκύκλιος προβλέπει την επέκταση των διατάξεων του νόμου 4250/2014 και στους εργαζόμενους στους ΟΤΑ : «Η Διεύθυνση Οργάνωσης και Λειτουργίας ΟΤΑ του Υπουργείου Εσωτερικών παρακαλείται να ενημερώσει τους ΟΤΑ α και β βαθμού, δεδομένου, ότι υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του π.δ. 318/1992 βάσει των διατάξεων της παρ.1 του άρθρου 130 του ν.1188/1981 (Α 204)».

Οι διατάξεις όμως του Ν.1188/1998, έχουν καταργηθεί με το ν. 3584/2007 «Κύρωση του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων» (άρθρο 232, που ορίζει ότι : «Καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη που αντίκειται στις διατάξεις του παρόντος Κώδικα ή ρυθμίζει διαφορετικά τα θέματα που διέπονται από αυτόν»).

Περαιτέρω στο άρθρο 84 του ισχύοντος Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και

Κοινοτικών Υπαλλήλων, ρητώς προβλέπεται αναφορικά με την αξιολόγηση στους ΟΤΑ, ότι: «1. Τα ουσιαστικά προσόντα των υπαλλήλων αξιολογούνται βάσει συστήματος αξιολόγησης το οποίο διέπεται από τις αρχές της αμεροληψίας, της επαγγελματικής ικανότητας του υπαλλήλου και της αποδοτικότητάς του. 2. Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, μετά από γνώμη της Π.Ο.Ε.-Ο.Τ.Α. και της Π.Ο.Π.-Ο.Τ.Α., η οποία διατυπώνεται μέσα σε προθεσμία τριάντα (30) ημερών, καθορίζονται οι περιπτώσεις κατά τις οποίες απαιτείται αξιολόγηση, τα κριτήρια αξιολόγησης, ο χρόνος, η συχνότητα, ο τύπος, η διαδικασία και τα όργανα αξιολόγησης, καθώς και τα δικαιώματα και οι εγγυήσεις υπέρ των υπαλλήλων σε σχέση με αυτή».

Το εν λόγω διάταγμα δεν έχει μέχρι σήμερα εκδοθεί.

Η διάταξη του άρ. 1 του π.δ. 318/1992 αναφέρεται ρητά στο πεδίο ισχύος του που είναι οι υπάλληλοι για τους οποίους εφαρμόζεται ο Υπαλληλικός Κώδικας, όπως κάθε φορά ισχύει και όχι ο Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων.

Το άρθρο 226 του ν. 3584/2007 (Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων) προβλέπει, ότι «Έως την έκδοση των διαταγμάτων ή αποφάσεων που προβλέπονται στον παρόντα νόμο, εφαρμόζονται οι προϊσχύουσες αντίστοιχες διατάξεις, κατά το μέρος που δεν είναι αντίθετες προς τις διατάξεις του».

Ως προϊσχύουσα διάταξη νοείται αυτή του άρθρου 130 του ν. 1188/1981, η οποία ωστόσο δεν προβλέπει την εφαρμογή των διατάξεων, που αφορούν στου Δημοσίους υπαλλήλους και στους υπαλλήλους των ΟΤΑ.

Συγκεκριμένα, το άρθρο 130 προβλέπει: «Έκθεσις ουσιαστικών προσόντων των υπαλλήλων. 1. Τα περί ουσιαστικών προσόντων των υπαλλήλων στοιχεία καταχωρούνται εις την έκθεσιν ουσιαστικών προσόντων συντασσομένην και μέχρι τέλους Ιανουαρίου το αργότερον, βάσει ενιαίου υποδείγματος κατά κλάδους τακτικών υπαλλήλων, ως και μη τακτικών τοιούτων, κατά τα εκάστοτε ισχύοντα επ’ δημοσίων υπαλλήλων».

Από το πλέγμα των παραπάνω διατάξεων προκύπτει ότι η μόνη διάταξη που αφορά την αξιολόγηση των υπαλλήλων των ΟΤΑ, είναι αυτή του άρ. 87 ν. 3584/2007, η οποία είναι και η μόνη εξουσιοδοτική διάταξη για την έκδοση του προεδρικού διατάγματος, για την ολοκλήρωση της διαδικασίας της αξιολόγησης των υπαλλήλων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η παραπομπή που γίνεται στις προϊσχύουσες διατάξεις του Κώδικα αυτού, αφορά μόνο την χρήση κοινού εντύπου αξιολόγησης, και όχι την εν γένει διαδικασία αξιολόγησης, για την οποία δεν γίνεται καμία πρόβλεψη.

Παρατηρείται λοιπόν ότι με την παραπάνω εγκύκλιο, κανονιστικού περιεχομένου, να επεκτείνεται η ισχύς και η εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4250/2014 και στους υπαλλήλους των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, παρά το γεγονός, ότι αυτοί δεν υπάγονται στις διατάξεις του π.δ. 318/1992.

Κάτι τέτοιο όμως φαίνεται ότι είναι εκτός ρυθμιστικού πεδίου της παραπάνω εξουσιοδοτικής διάταξης, και κατά παράβαση των διατάξεων του άρ. 43 παρ. 2 του Συντάγματος, καθώς το π.δ. 318/1992 με τίτλο «Αξιολόγηση των ουσιαστικών προσόντων του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου», είχε εκδοθεί σε εκτέλεση και κατόπιν εξουσιοδοτήσεως του άρ. 54 του ν. 1943/1991, σύμφωνα με το οποίο επανήλθε σε ισχύ η διάταξη του άρ. 128 του Υπαλληλικού Κώδικα (Π.Δ. 611/1977). Έτσι η επέκταση με εγκύκλιο και χωρίς ειδική και ορισμένη εξουσιοδότηση, που να βρίσκεται σε διάταξη νόμου και να καθορίζει τα θέματα που θα ρυθμιστούν μ’ αυτήν, και που θα ορίζει επαρκώς τα κριτήρια, οριοθετώντας τα πλαίσια των ρυθμίσεων επί των θεμάτων που αφορά, δεν μπορεί να αφήσει περιθώρια συμφωνίας με το Σύνταγμα και με το σύστημα των εξουσιοδοτήσεων του άρ. 43 αυτού.

* O Βασματζίδης Χρήστος είναι  Δικηγόρος και Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης Δήμου Αλεξανδρούπολης.

Share This Post

Αφήστε μια απάντηση

Η ηλ. διεύθυνση σας δεν δημοσιεύεται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *

Captcha * Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.